De zoekrichting sociaal domein is inclusief de zoekrichting welzijn en preventie omdat beide zoekrichtingen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. De opdracht ten aanzien van besparingsmogelijkheden in het sociaal domein heeft zich nadrukkelijk gericht op het identificeren van potentieel dat vanaf 2026 kan worden verzilverd. Gezien het nu zichtbare tekort in 2025, is uiteraard gekeken naar mogelijkheden om een aantal maatregelen toch al in 2025 (deels) te verzilveren. Voor een groot aantal van de maatregelen geldt dat alvorens deze gerealiseerd kunnen worden, allereerst de basis in de organisatie op orde moet zijn. Dat betekent dat het besparingspotentieel in 2025 in het sociaal domein beperkt is, ervan uitgaande dat de inhoudelijke uitgangspunten uit het strategisch beleid en het Actieplan beleid sociaal domein overeind blijven.
Deze paragraaf schetst achtereenvolgens de ambitie in het sociaal domein, de uitwerking van de zoekrichting sociaal domein, een toelichting op de maatregelen die in 2025 en vanaf 2026 worden ingezet en op de maatregelen en richtingen die richting de Perspectiefnota 2026-2029 verder worden uitgewerkt.
5.2.1. Ambitie sociaal domein
Duurzaam een kwalitatief hoogwaardig (sociale) infrastructuur en voorzieningenniveau in stand houden voor kwetsbare inwoners die ondersteuning nodig hebben.
Dat is onze ambitie in het sociaal domein, verwoord in het Strategisch beleidsplan sociaal domein 2022 . Recent is bovendien het Actieplan beleid sociaal domein , als uitwerking van dit strategisch beleidsplan, definitief vastgesteld. In de ambitie is een aantal fundamenten terug te lezen:
- duurzaam;
- kwalitatief hoogwaardig (sociale) infrastructuur en voorzieningenniveau;
- kwetsbare inwoners.
Deze fundamenten worden hieronder kort toegelicht. In omgekeerde volgorde, beginnend bij voor wie we het willen doen (kwetsbare inwoners), naar wat we willen doen (kwalitatief hoogwaardige (sociale) infrastructuur en voorzieningenniveau) en vervolgens hoe we het willen doen (duurzaam).
Kwetsbare inwoners
We richten ons in Almelo in het sociaal domein op de kwetsbare inwoners die ondersteuning nodig hebben. Een universele definitie van wie die kwetsbare inwoners precies zijn, is er niet. Vaak worden kwetsbare inwoners omschreven als mensen of groepen mensen die vatbaar zijn voor uitdagingen die hun welzijn, gezondheid, veiligheid of zelfredzaamheid negatief beïnvloeden. Met deze brede benadering zou vrijwel iedereen kwetsbaar (kunnen) zijn of worden. Daar kan men vraagtekens bij zetten, maar dit sluit wel aan bij het pleidooi van de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) aan de overheid om een meer gedifferentieerd beeld van haar inwoners te hanteren. De WRR stelt dat het effectiever is om uit te gaan van een grote variëteit aan vermogens onder inwoners en niet van een grote meerderheid van zelfredzamen versus een kleine groep van kwetsbaren. Dat miskent namelijk dat er ook een grote groep is van inwoners die zich onder ‘normale’ omstandigheden goed weet te redden, maar die onder moeilijke omstandigheden (die iedereen kunnen overkomen) al dan niet tijdelijk kwetsbaar kunnen zijn (WRR, 2017, Weten is nog geen doen ). Kwetsbaarheid kan verschillende oorzaken hebben en varieert van context en omgeving. Het kan gaan over economische kwetsbaarheid, gezondheidskwetsbaarheid, sociale kwetsbaarheid, of een combinatie van deze kwetsbaarheden.
In Almelo zetten we op al deze doelgroepen op verschillende manieren in. Dat doen we met maatwerkvoorzieningen vanuit bijvoorbeeld de Jeugdwet, de Wmo en de Participatiewet, maar ook met meer algemene voorzieningen. Kwetsbare inwoners hebben vaak specifieke behoeften om hen te helpen hun leven te verbeteren en volwaardig te participeren in de samenleving. Daarbij verschilt de mate van kwetsbaarheid per persoon en vooral ook per moment in het leven van een inwoner. Gebeurtenissen in iemands leven beïnvloeden immers iemands veerkracht positief of negatief en maken dat iemand soms (tijdelijk) kwetsbaar(der) is.
Vanuit de Almelose kernwaarde betrokkenheid, past het dat wij op deze manier inwoners ondersteunen waar nodig. Betrokkenheid bij onze inwoners impliceert echter niet dat wij als gemeente, of vanuit de voorzieningen die wij bieden, alles overnemen. Normaliseren is een van de kerngedachten van het Actieplan beleid sociaal domein . Dit betekent voor ons dat niet elke tegenslag in het leven een probleem is dat (intensieve) begeleiding behoeft. Om inwoners zo goed mogelijk te ondersteunen, is het naast het normaliseren bovendien vaak juist nodig dat wij (of onze aanbieders/partners) komen om weer te gaan. Dat betekent dat ondersteuning die we bieden zoveel als mogelijk tijdelijk is. Tegelijkertijd hebben we er oog voor dat voor bepaalde doelgroepen bepaalde vormen van ondersteuning langere tijd tot levenslang nodig zijn.
Kwalitatief hoogwaardig
We willen onze inwoners een kwalitatief hoogwaardige (sociale) infrastructuur en voorzieningenniveau bieden. Dit hangt samen met de aantrekkelijkheid van de stad voor inwoners en mogelijke nieuwe inwoners, maar ook voor investeerders en ondernemers. Vanuit de Almelose kernwaarde resultaatgerichtheid zou het hierbij vooral moeten gaan over de kwaliteit van het (bewezen) effect van de infrastructuur en voorzieningen. Het hebben van een dergelijke (sociale) infrastructuur en voorzieningen is immers geen doel op zich, maar een middel om een bepaalde impact te bereiken: de Almelose samenleving als geheel versterken.
Daarbij benaderen we kwaliteit breed. Het gaat over het goed inschatten wat een inwoner precies nodig heeft en daarop tijdig op- en afschalen van zorg en over het realiseren van het afgesproken resultaat op het afgesproken moment. Maar ook het erkennen indien je niet de aangewezen persoon/aanbieder bent om de inwoner te helpen. Daarmee samenhangend heeft dit fundament nadrukkelijk ook te maken met de relatie die de gemeente met haar partners en aanbieders heeft.
Duurzaam
In het Strategisch beleidsplan sociaal domein 2022 is het begrip duurzaam als volgt gedefinieerd: “Duurzaam wil in dit verband zeggen dat de inkomsten en uitgaven in het sociaal domein in evenwicht moeten zijn”. Daarmee heeft duurzaamheid onder andere betrekking op de betaalbaarheid van de infrastructuur en het voorzieningenniveau in het Almelose sociaal domein. Uitgebreider wordt duurzaam in het Strategisch beleidsplan sociaal domein 2022 meer richtinggevend beschreven als “verantwoord toewerken naar een beperking in het beroep op voorzieningen in het sociaal domein zodat zorg, ondersteuning en participatie uiteindelijk bekostigd kunnen worden vanuit de middelen die we daarvoor van het Rijk ontvangen”.
Wanneer we het begrip duurzaam op deze manier breder bekijken, gaat het niet alleen over betaalbaarheid, maar ook over stabiliteit en betrouwbaarheid, een belangrijke kernwaarde van gemeente Almelo. Een stabiele en betrouwbare infrastructuur en voorzieningenniveau. Maar ook een gemeente waar inwoners en partners van op aan kunnen. Dat wil niet zeggen dat inwoners en partners altijd datgene krijgen waar ze om vragen of recht op denken te hebben. In relatie tot betaalbaarheid gaat het juist ook over het begrenzen en het naar beneden bijstellen van verwachtingen. Door dat op een duidelijke en eenduidige manier te doen, weten onze inwoners en partners wat ze wel en niet kunnen verwachten van de gemeente. Juist door stabiliteit te bieden wordt onzekerheid hierover voorkomen en de betrouwbaarheid versterkt. Goede communicatie is hierbij essentieel.
5.2.2. Uitwerking zoekrichting sociaal domein
De zoekrichting sociaal domein kent een uitwerking in twee stappen. Allereerst is geanalyseerd welke opbrengsten het anders organiseren, in lijn met de brede evaluatie sociaal domein, met zich meebrengt. Hierbij is steeds aansluiting gezocht met de lijn uit het Strategisch beleidsplan sociaal domein 2022 en het Actieplan beleid sociaal domein en de op basis daarvan ingezette en in te zetten bewegingen. Denk aan het zo mogelijk omvormen van maatwerkvoorzieningen naar algemene voorzieningen en het inzetten op preventie door het versterken van het zelfoplossend vermogen en het stimuleren van gezond en actief leven. Maar ook aan een verdere ambulantisering van kwalitatief goede zorg en ondersteuning en, indien dit niet mogelijk is, ondersteuning zo mogelijk thuis of binnen kleine(re) woongroepen. Daarbij gaan we uit van een aantal basis uitgangspunten in onze werkwijze:
- Keten zo kort mogelijk voor de inwoner
- Strak sturen op de uitvoering
- Anders verwijzen
- Komen, om weer te gaan
Momenteel missen we nog een aantal zaken in laagdrempelige algemene voorzieningen, waardoor we geen alternatief hebben voor specialistische indicaties die veelal hogere kosten met zich meebrengen. Denk aan laagdrempelige ondersteuning voor ouders door andere ouders (steunouders) of het bieden van ondersteuning op het gebied van zelfstandig leven (OZL) vanuit de wijkkamers. Deze zaken zijn momenteel in ontwikkeling. Een ander voorbeeld van zo'n laagdrempelige algemene voorziening is het recent gestarte Tejo-huis (Therapeuten voor jongeren), een inloophuis voor jongeren tussen 10 en 20 jaar. Hier kunnen zij gratis en zonder wachtlijst met hun twijfels en zorgen terecht bij vrijwillige professionals. In samenhang met de ontwikkeling van dergelijke laagdrempelige algemene voorzieningen willen we de samenwerking met partners en inwoners verder inhoud geven.
Op basis van deze analyse en uitgangspunten is een aantal besparingsmogelijkheden geïdentificeerd, samen ter grootte van circa 7,7 miljoen euro. Aangezien het financiële tekort dat op ons afkomt fors groter is dan de opbrengsten van deze besparingsmogelijkheden, is vervolgens als tweede stap de begroting van het sociaal domein op taakveld-niveau nagelopen, waarbij de besparingsmogelijkheden zijn beschreven binnen 3 scenario’s:
- Alleen wettelijke taken minimaal uitvoeren
- Strakker en soberder
- Naar een nieuwe basis
Deze scenario's en hun impact op de fundamentele uitgangspunten vanuit het strategisch beleid en Actieplan beleid sociaal domein zijn uitgewerkt.
Ad. 1: alleen wettelijke taken minimaal uitvoeren
In dit scenario worden alleen de wettelijke taken die we kennen in het sociaal domein uitgevoerd, op zo beknopt mogelijke wijze en voor een zo klein mogelijke doelgroep. Denk bijvoorbeeld aan het beperken van de minimaregelingen, het terugbrengen van de tijdsduur van een begeleidingsuur in de Wmo van 60 naar 50 minuten en het beperken van het aantal sessies vaktherapie voor jeugdigen.
De fundamenten van het Strategisch beleidsplan sociaal domein 2022 (ondersteunen kwetsbare inwoners, kwalitatief hoogwaardig, duurzaam) blijven niet langer overeind. De doelgroep die aanspraak kan maken op voorzieningen wordt zoveel mogelijk beperkt en het voorzieningenniveau daalt. Dit scenario betekent stoppen met preventie over de gehele breedte van het sociaal domein voor zover het geen wettelijke taak betreft, van zaken als schoolmaatschappelijk werk en de aanpak laaggeletterdheid tot cultuur, cultuureducatie en sportstimulering. Dat wat we nog wel doen, doen we zo goed mogelijk, maar er is geen sprake van verantwoord toewerken naar een beperking van het beroep op voorzieningen in het sociaal domein.
Ad. 2: strakker en soberder
In dit scenario worden de wettelijke taken die we kennen in het sociaal domein uitgevoerd, op beknoptere wijze en voor een beperkte doelgroep. Er wordt strakker gestuurd en soberder geïndiceerd. De opbrengst hiervan valt voor een groot deel onder de besparing van 7,7 miljoen euro. Daarnaast wordt binnen dit scenario in beperkte mate ingezet op preventie, alleen wanneer dit bewezen leidt tot resultaten in termen van vermindering van gebruik van wettelijke gemeentelijke voorzieningen (evidence based en/of onderbouwde positieve kosten-baten analyse). In alle andere gevallen stoppen we met preventie.
Hiermee ligt de focus grotendeels op betaalbaarheid op de korte termijn. De fundamenten van het Strategisch beleidsplan sociaal domein 2022 blijven slechts deels overeind. De kwaliteit van het voorzieningenniveau (=fundament kwalitatief hoogwaardig) daalt en de doelgroep die aanspraak kan maken op voorzieningen (=kwetsbare inwoners) wordt kleiner dan nu het geval is. Dat wat we nog doen, doen we zo goed mogelijk, maar er is geen sprake van verantwoord toewerken naar een beperking in het beroep op voorzieningen in het sociaal domein.
Ad. 3: naar een nieuwe basis
In dit scenario is sprake van een fundamentele herziening van de basis van werken en organiseren in het Almelose sociaal domein. Er worden drastische keuzes gemaakt in de wijze van organiseren en in de manier waarop we onze inwoners, samenwerkingspartners en subsidie- en inkooprelaties benaderen. Hierbij wordt met name gericht op de medebewindstaken. Zo wordt meer impact gemaakt met minder middelen. Denk aan groepsgewijze ondersteuning in plaats van individueel, waardoor meer mensen dezelfde of meer en betere ondersteuning kunnen krijgen voor lagere kosten. Om dat te realiseren worden meer maatwerkvoorzieningen omgevormd naar algemene voorzieningen. De kernelementen uit het Actieplan beleid sociaal domein
(normaliseren, inzet op preventie, effectieve en efficiënte maatwerkvoorzieningen en uitvoeringsorganisatie) worden verder versterkt. De fundamenten (kwetsbare inwoners, kwalitatief hoogwaardig en duurzaam) blijven overeind.
Door de andere wijze van organiseren zorgen wij er voor dat de infrastructuur en voorzieningen in het Almelose sociaal domein toekomstbestendig zijn. De algemene voorzieningen die worden ingericht zijn op niveau en zijn toegankelijk voor dezelfde doelgroep die nu nog gebruik maakt van de maatwerkvoorzieningen waarvoor ze in de plaats komen.
In dit scenario blijven we inzetten op preventie, maar zetten sterker dan nu in op monitoring van de opbrengsten en duidelijke resultaat- en effect-afspraken vanuit impactgericht denken en stoppen conform deze afspraken wanneer een interventie na verloop van tijd niet de gewenste opbrengst oplevert. Dit komt de stabiliteit en betrouwbaarheid van de gemeente ten goede. Desalniettemin heeft ook dit scenario een forse impact. Op de eigen organisatie en op partners, maar zeker ook op inwoners, die voorzieningen (gaan) missen of anders ingericht zien worden.
De drie scenario’s zijn vervolgens getoetst aan de drie fundamenten uit de ambitie voor het sociaal domein (ondersteunen kwetsbare inwoners, kwalitatief hoogwaardige infrastructuur en voorzieningenniveau en duurzaam) en daarnaast aan betaalbaarheid. Op basis hiervan is het voorstel van het college met deze perspectiefnota het besparingspotentieel uit scenario 3 (naar een nieuwe basis) te benutten (circa 1 miljoen euro), evenals het besparingspotentieel uit de eerste uitwerking (circa 7,7 miljoen euro).
Hiermee heeft de uitwerking van de zoekrichting sociaal domein gericht op de jaarschijf 2026 en verder in totaliteit een reëel besparingspotentieel geïdentificeerd oplopend tot ruim 8,7 miljoen euro in 2028 . Het is een ambitieus pakket waarmee het sociaal domein meer in control komt, dat echter alleen gerealiseerd kan worden als de basis op orde is.
In de volgende paragrafen worden achtereenvolgens geschetst:
- voorgestelde maatregelen die tot besparingen in 2025 leiden
- voorgestelde maatregelen die tot besparingen vanaf 2026 leiden
- voorgestelde maatregelen en richtingen die wij voor de Perspectiefnota 2026-2029 verder willen uitwerken
5.2.3. Besparingen in 2025 door versneld inzetten maatregelen
Door inzet van steunouders (een gastvrij thuis voor kinderen van ouders die een steuntje in de rug kunnen gebruiken), het zetten van een eerste stap richting voorliggend aanbod voor ondersteuning bij maatschappelijke deelname (OMD) en ondersteuning bij het zelfstandig leven (OZL) (begeleiding, opvoedondersteuning en behandeling groepsgericht en vanuit de wijkaccommodaties in plaats van individueel en bij mensen thuis) en door middelen voor peuteropvang en voor onderzoek naar alternatieven voor maatwerk te herijken, kan in 2025 vanuit het sociaal domein een beperkte besparing worden gerealiseerd.
In aanvulling hierop wordt voorgesteld twee maatregelen die oorspronkelijk voor 2026 beoogd waren, al deels in te laten gaan per 2025. Het betreft het strakker sturen op de toegang en indicatiestelling, door nadrukkelijk kaders mee te geven en af te schalen in zorgzwaarte door daar waar het kan er samen met de inwoner naar toe te werken de (maatwerk)ondersteuning na verloop van tijd af te bouwen en te vervangen door ondersteuning vanuit algemene voorzieningen en/of het eigen netwerk en zelfoplossend vermogen. Dat betekent wel dat hier nog in 2024 extra op ingezet moet worden.
In totaliteit kan met het vervroegen van deze maatregelen uit het totale voorgestelde pakket van 8,7 miljoen euro, al in 2025 een besparing van circa 1,2 miljoen euro gerealiseerd.
5.2.4. Concrete maatregelen 2026 en verder
De voorgestelde maatregelen sluiten aan bij de lijnen uit het Strategisch beleidsplan sociaal domein 2022
en Actieplan beleid sociaal domein . Nadrukkelijk is hierbij gekeken naar de mogelijkheden te besparen op de medebewindstaken, in lijn met het VNG-advies hierover. Op hoofdlijnen vallen de voorgestelde maatregelen uiteen in maatregelen op de toegang en indicatiestelling, maatregelen gekoppeld aan de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet, en maatregelen los van de maatwerkvoorzieningen.
Bij de toegang en indicatiestelling gaat het over meer grip op en verstevigen van de toegang enerzijds en meer grip op de indicatiestelling anderzijds. Het betreft onder meer het maken van afspraken met externe verwijzers als huisartsen en gecertificeerde instellingen, het zelf uitvoeren van thuisbegeleiding, het werken conform normenkaders en strakker zijn in het afschalen van zorgzwaarte.
Maatregelen gekoppeld aan de Jeugdwet hangen nauw samen met de Hervormingsagenda Jeugd. Ook hier is de beweging van maatwerk naar algemene voorzieningen zichtbaar, bijvoorbeeld in de vorm van de inzet van steunouders in plaats van ondersteuning op het gebied van zelfstandig leven (OZL) en het Tejo-huis, een inloopvoorziening voor jongeren met mentale vragen en problemen bemenst door vrijwillig werkende professionals, als laagdrempelig alternatief voor behandeling. Daarnaast gaat de gemeente vanuit de stevige lokale toegang zelf thuisbegeleiding bieden en worden begeleiding en opvoedondersteuning geboden vanuit de wijkaccommodaties. Op onderdelen zijn de mogelijke besparingen op het gebied van Jeugdzorg niet nader te definiëren, omdat de effecten van de Hervormingsagenda Jeugd en de inkoop m.b.t. Jeugdzorg nog niet inzichtelijk zijn.
Ook binnen de Wmo is de mogelijkheid van het aanbieden van begeleiding in de wijkaccommodaties in plaats van begeleiding bij de inwoner thuis of op het kantoor van de zorgaanbieder uitgewerkt, evenals het bieden van groepsgerichte begeleiding in plaats van individueel. Tevens zetten we zorgtechnologie in, denk aan apps gericht op activering van inwoners door gezamenlijke activiteiten in de buurt, robots voor dagstructurering en robotstofzuigers en scherpen we de kaders voor hulpmiddelen en vervoer aan. We verklaren bijvoorbeeld meer hulpmiddelen algemeen gebruikelijk, waardoor deze niet meer in aanmerking komen voor een vergoeding op grond van de Wmo. Denk bijvoorbeeld aan badplanken en (losse) douchestoelen.
We zien nog een aantal mogelijkheden om inwoners vanuit de inkomensvoorziening, zoals de bijstand, aan werk te helpen, bijvoorbeeld door statushouders actiever naar werk te begeleiden en meer, vaker en structureler gebruik te maken van de praktijkroute naar werk voor jongeren.
Effecten op inwoners
De voorgestelde veranderingen zijn na implementatie zeker merkbaar voor inwoners, doordat zij bijvoorbeeld geen maatwerkvoorziening krijgen maar gebruik kunnen maken van een (nieuwe) algemene voorziening, of doordat gedurende de ondersteuning nadrukkelijker wordt gekeken naar wat men weer (deels) zelf kan doen of wat kan worden afgeschaald. Tegelijkertijd passen deze veranderingen binnen de met het Strategisch beleidsplan sociaal domein 2022 en Actieplan beleid sociaal domein ingezette bewegingen op het gebied van normaliseren, inzet op preventie, effectieve en efficiënte maatwerkvoorzieningen en uitvoeringsorganisatie. We werken hierbij nadrukkelijker datagedreven, wat betekent dat we steeds nadrukkelijk zullen monitoren wat de effecten zijn en wat ook betekent dat we anders inzetten of met inzet stoppen als de opbrengsten hiervan niet zijn wat we verwachtten.
5.2.5. Uitwerking aanvullend besparingspotentieel 2026 en verder
Naast bovengenoemde concrete uitwerkingen is een aantal maatregelen benoemd die verdere uitwerking vergen en naar verwachting tot aanvullende besparingen leiden. Denk aan het herijken van het subsidiebeleid richting impactgericht subsidiëren. Maar ook het onderzoeken van alternatieven voor aanbesteden en het met aanbieders onderzoeken van de mogelijkheden om hun overhead en huisvestingslasten te beperken. De aanvullende opbrengsten van deze maatregelen worden richting de Perspectiefnota 2026-2029 verder uitgewerkt en gekwantificeerd.
Zoals in hoofdstuk 3 en 4 al is aangegeven houden we ook rekening met het scenario dat het Rijk de korting in het gemeentefonds onvoldoende compenseert. We zullen in dat geval, om te komen tot een sluitende begroting c.q. de tekorten verder te verkleinen, genoodzaakt zijn om de drastische maatregelen uit de eerste verkenning en/of het scenario 1 toe te passen, zoals het instellen van budgetplafonds.
Natuurlijk blijven we ook bij de uitwerking van aanvullend besparingspotentieel voortdurend reflecteren op ons handelen, op basis van eigen rapportages, regionale en (inter)nationale rapportages en onderzoeken en passen we dit waar nodig op nieuwe ontwikkelingen en inzichten aan of doen voorstellen hiertoe. Denk daarbij onder andere aan het eerder beschreven pleidooi van diverse onderzoekers om gezondheidsachterstanden niet als symptoom te bestrijden, maar te kiezen voor een benadering die de onderliggende kwaal van complexe ongelijkheid aanpakt.