Financieel meerjarenperspectief

Algemeen beeld
Na de val van het kabinet Rutte-IV medio 2023 zijn op 22 november jl. Tweede Kamerverkiezingen gehouden. De nog lopende kabinetsformatie en de demissionaire status van het huidige kabinet maken het lastig om een inschatting te maken op welk moment meer duidelijkheid is te verwachten over oplossingen voor de grote financiële tekorten bij gemeenten. Daarom heeft de VNG wederom een begrotingsadvies afgegeven voor de jaren 2025-2028.

In het begrotingsadvies geeft de VNG aan dat de gesprekken die men met het demissionaire kabinet voert over de kortingen vanaf 2026 nog niet zijn afgerond. De VNG stelt duidelijke randvoorwaarden in de gesprekken: de opschalingskorting moet worden afgeschaft, de korting op het accres (krimp gemeentefonds) moet ongedaan worden gemaakt en er moeten goede afspraken komen over de groei van het gemeentefonds, welke rekening houden met de ontwikkeling van de zorgkosten.

De VNG roept haar leden op om, vanwege de financiële situatie van gemeenten, zich voor te bereiden met als adagium: ‘ prepare for the worst, hope for the best ’. Het is verstandig om na te denken over besparingsmaatregelen, tegelijkertijd wil de VNG voorkomen dat gemeenten te vroeg onnodige en onomkeerbare ombuigingen en bezuinigingen in gang zetten met alle gevolgen van dien. De VNG vat het begrotingsadvies als volgt samen:

• Bereid ombuigingen voor waartoe in uw gemeente besloten zal worden indien de korting van 3 miljard euro vanaf 2026 door het Rijk niet wordt teruggedraaid of verzacht.
• Breng deze ombuigingen zo goed mogelijk in kaart, maar zet ze nog niet in gang. 
• Presenteer de gevolgen van de ombuigingen financieel én inhoudelijk zo scherp mogelijk.
• Focus daarbij op taken in medebewind worden uitgevoerd.
• Beschrijf in ieder geval de meest significante ombuigingsmaatregelen, hun consequenties en het taakveld dat daarmee wordt geraakt.

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat in zijn briefadvies 'Raamwerk toekomstbestendige financiële verhoudingen ' van eind februari jl. dieper in op de verhouding tussen Rijk en gemeente en de bijbehorende financieringssystematiek. De ROB concludeert dat de problematiek tussen Rijk en gemeenten veel breder is dan geld alleen. Taken, verantwoordelijkheden en bekostiging sluiten steeds slechter op elkaar aan. Gemeenten staan aan de lat voor veel wettelijke taken. Daarbij past een financiële verhouding die in balans is en de mogelijkheid aan Rijk én gemeenten biedt om te sturen. Voor sommige wettelijke taken zoals Jeugdzorg, Wmo en Participatie ontbreekt nagenoeg elke betekenisvolle sturingsmogelijkheid voor gemeenten, terwijl de (negatieve) financiële gevolgen wel bij gemeenten landen.

Dit leidt tot sluipende uitholling van de financiële beleidsruimte van gemeenten; bijvoorbeeld vanwege uitgaven voor medebewindstaken die harder stijgen dan de compensatie die gemeenten daarvoor van het Rijk krijgen. De discussies tussen overheden die dit tot gevolg heeft, krijgen een steeds slepender karakter en zetten de verhoudingen verder onder druk.

Daarom adviseert de ROB om eerst de fundamentele keuzes expliciet te maken: wat is de rol van decentrale gemeenten, autonoom of automaat? Of iets daartussenin? En die keuze kan per beleidsterrein verschillen. Vervolgens moet de financiële verhouding voor die taak of beleidsterrein, bij die rol passen. 
In wezen is de keuze als volgt: als gemeenten veel beleidsvrijheid krijgen, moeten ze zelf meer financiële risico’s dragen. Ze kunnen dan immers zelf bepalen wat de noodzakelijke kosten zijn. Maar als er sprake is van medebewind met veel invloed van het Rijk, moet de landelijke politiek zelf de afweging maken welke taken noodzakelijk zijn. Dan moet het Rijk ook besluiten wat het daarvoor over heeft en een kostendekkende vergoeding aan gemeenten bieden. Daartussen zijn er nuances mogelijk, maar de bekostiging en risicodeling moeten congruent zijn met de toegekende beleidsvrijheid.

De ROB heeft ook een duidelijk standpunt over uitbreiding van het lokaal belastinggebied. Zolang er geen fundamentele keuzes zijn gemaakt over de rol van decentrale overheden en over taken, verantwoordelijkheden en de financiën in disbalans zijn; kan er volgens de ROB geen sprake zijn van uitbreiding van het decentraal belastinggebied. Anders dreigt een afwenteling van de financiële problematiek naar de lokale belastingbetaler. Dit moet volgens de ROB eerst worden opgelost.

Situatie Almelo
In de Perspectiefnota 2024-2027 (hierna PN2024-2027) en in de raadsbrief 'Aanbiedingsbrief begroting en eerste uitwerking zoekrichtingen' (RAAD-7885 ) is een strategie uitgewerkt hoe wij als gemeente Almelo het beste kunnen omgaan met de Rijkskortingen.

Om in het najaar 2025 een sluitende Begroting 2026 te kunnen presenteren is in de PN2024-2027 een behoedzame en flexibele strategie gehanteerd die een balans vindt tussen tijdig maatregelen nemen enerzijds en monitoren en bijsturen anderzijds. Deze strategie bestaat uit de volgende onderdelen:

1. Verscherpt afwegingskader nieuw beleid: voor nieuw structureel beleid is in beginsel geen ruimte, tenzij dit beleid (op termijn) kan bijdragen aan een verbetering van onze financiële meerjarenraming.
2. Brede evaluatie sociaal domein: in aanloop naar de Perspectiefnota 2025-2028 (hierna PN2025-2028) wordt een brede evaluatie uitgevoerd naar de inrichting van het sociaal domein en de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de wettelijke taken.
3. Uitwerken maatregelenpakket van 12,5 miljoen euro: er zijn acht zoekrichtingen vastgesteld waarlangs een maatregelenpakket van ongeveer 12,5 miljoen euro structureel wordt uitgewerkt. Een eerste uitwerking van de zoekrichtingen is in de raadsbrief 'Aanbiedingsbrief begroting en eerste uitwerking zoekrichtingen' (RAAD-7885 ) aangeboden.
4. Begrotingsanalyse: afhankelijk van aanvullende middelen uit het Rijk en/of het besparingspotentieel van het hierboven genoemde maatregelenpakket wordt uiterlijk bij de PN2025-2028 opdracht gegeven om ambtelijk in (nog) bredere zin financiële besparingsmogelijkheden in beeld te brengen.

Bij de actualisatie van het meerjarenperspectief 2025-2028 worden wij ingehaald door de realiteit:

• Financieel tekort ontstaat al in 2025 in plaats van 2026.
• Financieel tekort vanaf 2026 is groter.

In de voorliggende perspectiefnota zijn daarom geen voorstellen voor nieuw beleid gedaan. Hoewel wij graag uw raad een aantal investeringsvoorstellen hadden gedaan, kiezen wij nu voor behoedzaamheid. Hierna gaan wij verder in op het tekort 2025 en het tekort vanaf 2026.

Financieel tekort al in 2025
In de Perspectiefnota 2024-2027 en de Begroting 2024 gingen wij nog uit van een tekort dat vanaf 2026, het zogenaamde ravijnjaar, zou ontstaan. De uitwerking van de acht zoekrichtingen was op dit uitgangspunt geënt. Inmiddels zien wij dat er bij ongewijzigd beleid al vanaf 2025 een tekort van ruim 8 miljoen euro ontstaat. Dit tekort wordt met name veroorzaakt door de medebewindstaken. Vooral de stijging van de kosten in de Jeugdzorg is fors. Dit wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door een sterke stijging van de tarieven als gevolg van het regionale onderzoek naar reële tarieven. Om de jaarschijf 2025 structureel sluitend te krijgen hebben wij een aantal maatregelen vanuit de acht zoekrichtingen kunnen vervroegen. Ook hebben wij naast de vastgestelde zoekrichtingen onderzoek gedaan naar aanvullende maatregelen. Alle genomen maatregelen worden toegelicht in hoofdstuk 5.

Financieel tekort vanaf 2026 groter
Het financieel tekort, ook wel aangeduid als ravijn, wordt vanaf 2026 dieper dan wij vorig jaar verwachtten. Wij zien dat ons tekort bij ongewijzigd beleid oploopt naar 30 miljoen euro. Het Rijk heeft gemeenten macro gekort met 3 miljard euro vanaf 2026. Voor de gemeente Almelo betekent dit een korting van grofweg 15 miljoen euro. Dat betekent dat er zelfs bij het volledig terugdraaien van de korting, er nog steeds een tekort resteert van circa 15 miljoen euro. Vanuit de bij de Perspectiefnota 2024 ingezette behoedzame strategie zijn in deze perspectiefnota maatregelen verwerkt die het tekort verkleinen tot de door het Rijk gedane korting voor Almelo van circa 15 miljoen euro. Hierbij houden wij nog steeds de lijn vast dat het Rijk ons voldoende middelen zou moeten geven om onze taken uit te kunnen voeren. Er zijn echter signalen van dit demissionaire kabinet, waaronder de in april jl. gepresenteerde Voorjaarsnota, die aangeven dat het Rijk ons onvoldoende financieel zal compenseren. Wij willen tijdig de noodzakelijke maatregelen kunnen treffen en richting de Perspectiefnota 2026 voorbereid zijn. Daarom worden binnen de zoekrichtingen verdere maatregelen voorbereid. Daarbij willen wij echter een aantrekkelijke stad blijven. Er zit derhalve een ondergrens aan wat wij als stad kunnen besparen. Wij houden daarom rekening met het scenario dat wij in het kader van "geen knaken, geen taken" de overweging dienen te maken om taken terug te geven aan het Rijk. Hierin trekken we samen op met een aantal andere gemeenten, waaronder Enschede. Enschede heeft hiervoor eind vorig jaar een motie ingediend bij de Algemene Ledenvergadering van de VNG. Daarnaast is er vanuit de G40 een lobbytraject om de disbalans tussen taken en financiën bij gemeenten op te heffen.

Voorjaarsnota van het Rijk verslechterd beeld
Zoals in de voorgaande paragraaf al is opgemerkt laat de Voorjaarsnota van het Rijk gemeenten in financiële onzekerheid zitten. Op basis van de Voorjaarsnota wordt het scenario steeds reëler dat wij vanaf 2026 met een forse korting van het Rijk blijven zitten. In de Voorjaarsnota schrapt het Rijk het resterende deel van de Opschalingskorting van 675 miljoen euro. Daarnaast komt er een eerste bijdrage ter compensatie van de hogere zorgkosten van 75 miljoen euro in 2026 oplopend naar 300 miljoen euro in 2029. Dit betekent echter dat van de oorspronkelijke korting van 3 miljard euro uiteindelijk in 2029 slechts een kleine 1 miljard euro wordt teruggedraaid. Daarbij vraagt het kabinet helaas nog een prijs: in 2025 wordt het gemeentefonds eenmalig met 675 miljoen euro verlaagd. Vertaald naar de Almelose situatie betekent dit dat de Voorjaarsnota van de korting van grofweg 15 miljoen euro, slechts 5 miljoen euro terugdraait. Daarbovenop worden wij in 2025 eenmalig gekort voor grofweg 3 miljoen euro. Op dit moment is nog onduidelijk wat de definitieve financiële effecten voor de gemeente Almelo zijn. Dit wordt pas concreet in de meicirculaire 2024. Er zijn signalen dat het netto effect van de extra financiële middelen uit de Voorjaarsnota gering zullen zijn.

Daarnaast is het onzeker in hoeverre de in de Voorjaarsnota gepresenteerde maatregelen daadwerkelijk worden verwerkt in de meicirculaire 2024. De Voorjaarsnota moet namelijk nog worden behandeld in de Tweede Kamer waar het demissionaire kabinet geen meerderheid meer heeft én de nu formerende partijen al blijk hebben gegeven van afkeuring van onderdelen van de Voorjaarsnota. Gelet op alle onzekerheden is de Voorjaarsnota daarom niet verwerkt in het perspectief 2025-2028.

Financieel meerjarenperspectief
Bij de Begroting 2024 heeft de raad kennisgenomen van de meerjarenraming 2025-2027. De laatste jaarschijf van de meerjarenraming liet op dat moment een begrotingssaldo zien van 19,7 miljoen euro negatief.

In onderstaande tabel presenteren we een geactualiseerd financieel meerjarenperspectief op basis van de ontwikkelingen die zich in de periode sinds het vaststellen van de Programmabegroting 2024 hebben voorgedaan én de ontwikkelingen en dekkingsmaatregelen die zijn opgenomen in deze perspectiefnota. Alle bedragen zijn structureel. In paragraaf 4.3 worden deze ontwikkelingen en dekkingsmaatregelen inhoudelijk nader toegelicht. Zoals gebruikelijk is het financiële perspectief in deze nota gebaseerd op de september- en decembercirculaire (2023) van het gemeentefonds. De financiële effecten van de meicirculaire 2024 zijn nog niet opgenomen. De verwerking hiervan vindt plaats bij de Begroting 2025. Uw raad wordt hierover per raadsbrief geïnformeerd.